我国散装水泥专项资金政策的由来、演变及改革思路

      全国散装水泥工作同志瞩目期盼的散装水泥专项资金政策于2006年元月以财政部综函[2006] 1 号文件予以发布，我国散装水泥专项资金政策又得以延续。这是全面贯彻国发[2005]21号文件“落实发展散装水泥政策措施，从使用环节入手，进一步加大散装水泥的推广力度”体现，是建设节约型社会的具体实践，也是我国政府多年来重视散装水泥发展中政策导向作用的延续。在我们对散装水泥专项资金政策深入学习，认真贯彻的时候，需要将我国散装水泥专项资金政策的历史沿革，以及我国散装水泥专项资金政策的由来、演变以及发展趋势重新加以审视，认真进行研究，促使我们更加珍视散装水泥专项资金政策来之不易，提高对散装水泥专项资金政策执行的积极性和主动性。

      一、散装水泥专项资金政策的演变

      我国早在1957年由原建材部制订，报请国务院批转的“旧水泥纸袋回收办法”，实行了纸袋押金制度。该办法对弥补水泥纸袋不足，保证水泥生产需要，起到了积极作用。从1959年至1964年期间先后经过四次修改和补充，但仍不完善。

      到了1965年国家分配水泥包装需用的纸袋纸，仅能满足原国家计划的百分之六十八，增产计划用纸尚未安排。为了贯彻执行增产节约、勤俭建国的方针，充分利用国家资源，积极开展旧纸袋回收工作。国家出台了《旧水泥纸袋回收办法》，对纸袋押金收取和退还办法做了新的规定。

      进入八十年代后，我国的水泥工业出现了蓬勃发展的大好局面，尤其是乡镇水泥工业的兴起，使水泥产量猛增，但是这些水泥生产企业只考虑水泥产量增加，而没有同时建设与之配套散装水泥发放设施，因而散装水泥供应量远远赶不上水泥增长量。1983年白向银等4位人大代表提案，要求国家加强对散装水泥的领导。到了1985年国务院以国发[1985]27号文，发布了《国务院批转国家经委关于加快发展散装水泥意见的通知》，确定了“限制袋装，鼓励散装”的方针，并指出：（1）大力发展散装水泥，是一项重大技术经济政策。（2）逾期纸袋押金50%作为发展散装水泥专项资金。（3）水泥厂供应散装水泥节约下来的包装费，在一定时期内可全部作为发展散装水泥的资金。从此，在我国发展散装水泥历史上不仅出现了“散装水泥专项资金”概念，而且也指出了初期散装水泥专项资金是从“逾期纸袋押金50%”演变来的。

      国发[1985]27号文件发布之后，使我国发展散装水泥工作纳入到经济政策的调控和指导之下，从此各级散装水泥办公室和水泥企业结下不解之缘，“靠政策”向水泥企业征收散装水泥专项资金和节包费，在当时计划经济的条件下，各级散装水泥办公室通过热情服务，和水泥企业形成鱼水关系，给散装水泥发展创造了条件，从1985~1994年全国累计完成散装水泥2.67亿吨，为前20年2.5倍，在散装水泥专项资金的支持下，散装水泥装、运、卸、储、用装备大力发展，与之相适应配套企业蓬勃兴起，新兴的散装水泥产业链开始形成。

      在执行27号文件的过程中，由于缺乏强有力的征收手段，专项资金收取十分困难，加上专项资金在使用方面存在弊端。为了加强散装水泥资金的管理，提高散装水泥使用率，于1995年国内贸易部和财政部联合印发内贸散联字[1995]13号文件《全国散装水泥专项资金管理办法》，文件进一步明确了散装水泥专项资金的来源、使用范围以及管理办法。

      针对散装水泥专项资金在工作存在的问题，1996年财政部以财综便字[1996]18号进一步明确了散装水泥专项资金性质，散装水泥专项资金“是国家为了支持散装水泥事业发展而设立的具有专门用途的资金，起性质属于政府性基金”，应加强管理，“实行专款专用，不得挪作他用”。

      1997年国务院以国函[1997]8号文批复了国内贸易部等六部委提出的《关于进一步加快散装水泥的意见》，明确提出了“散装水泥专项资金纳入预算内管理”的要求。

      1998年，在国家治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派活动中，为了规范地方现行散装水泥专项资金管理办法，减轻企业负担，经国务院减轻企业负担联席会议批准，财政部以财综字[1998]157号印发了《散装水泥专项资金管理暂行办法》，该办法适应了我国从计划经济过渡到市场经济的形势，散装水泥专项资金的征收从节包费、逾期纸袋押金的“以散养散”转变为“以袋养散”，规定从水泥生产企业每销售一吨袋装水泥，以及施工单位每使用一吨袋装水泥，总和征收3-5元。执行期限暂定2年。

      为了贯彻落实财政部[1998]157号文件，从1998年开始全国实施了散装水泥政策配套工程，各省、区、市基本都制订了157号文件的“实施细则”，围绕157号文件已有27省、区、市出台了发展散装水泥政府令。

      为了进一步提高我国水泥散装率，促进水泥生产、流通、使用方式的转变，节约资源，保护环境。2000年，财政部以财综[2000]8函批准将散装水泥专项资金征收期限延长5年，即执行到2005年12月31日。

      2002年，为了规范政府收入分配秩序，减轻社会负担，国务院在清理整顿政府性基金中，全国取消277项基金的情况下，保留了散装水泥专项资金，并且国家经贸委和财政部重新修订了《散装水泥专项资金管理暂行办法》，以财综[2002]23号印发了《散装水泥专项资金征收和使用管理办法》，进一步规范了散装水泥专项资金征收和使用的管理。

      在国家高度重视和散装水泥专项资金政策的支持下，我国散装水泥实现了跨越式的发展，从1995~2005年累计完成17.8亿吨，为前30年的4.77倍。可为国家节约包装纸1968万吨，折合优质木材5874万立方米，减少水泥损失8900万吨，减少粉尘排放747.6万吨，实现综合效益800亿元。

      二、国家对散装水泥在税收政策上的政策支持

      1985年，国家为了贯彻“限制袋装，鼓励散装”方针，支持散装水泥的发展。国发[1985]27好文件中明确规定：“对袋装水泥和散装水泥实行差别税率”。在当时产品税率的基础上，从1985年7月1日起，暂按袋装水泥提高1%，散装水泥降低2%执行。

      国务院第82号令《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》规定：“装卸储运散装水泥的设施投资方向调节税税率为0%”。

      1988年国家实行增值税，规定水泥增值税率为16%。而财政部以财税字[1988]108号文规定：散装水泥减按14%的税率征收增值税。

      1993年，国家实行统一税制，增值税一律按17%缴纳，没有极特殊的情况，在税率上不再有优惠，在此情况下，该项优惠政策自然被取消。

      但是国家对发展散装水泥工作始终给予关注，到了2000年，由于商品混凝土生产企业其外购原材料难以取得增值税专用发票，进项说抵扣不足，造成企业税收负担较高。国家税务总局以国税发[2000]37号文规定“对增值税一般纳税人生产销售的商品混凝土，自2000年1月1日起按照6%的增值税率征收增值税”。

      在1997年根据财政部财税[1997]5号和75号文件精神，将散装水泥专项资金列为免征营业税和所得税的范围。

      三、国家有关支持发展散装水泥经济政策

      1985年国务院以国发[1985]27号文件，发布《国务院批转国家经委关于加快发展散装水泥意见的通知》。通知指出：发展散装水泥优越性很多，有很大的社会经济效益，是世界上工业发达国家所走的共同道路。确立了“限制袋装，鼓励散装”总方针。制定了几项具体的经济政策。确定了我国发展散装水泥具体指标。该通知成为很长时间内我国散装水泥发展指导性文件。

      为了实行“限制袋装，鼓励散装”总方针，国家制订了一系列有利于散装水泥发展经济政策。

      1994年，在《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中明确指出要“提高水泥散装率，发展商品混凝土”。

      建设部“九五”期间重点推广应用十项技术“把商品混凝土和散装水泥应用技术”放在首位。建设部又于1993年印发193号文《关于加快预拌混凝土发展的若干意见》，进一步提出了“九五”期间预拌混凝土发展目标和政策。

      随着我国经济体制改革深化，发展散装水泥工作外部环境发生巨大的变化。1997年，国务院即时下发了国函[1997]8号文件，印发了国务院对国内贸易部等六部委《进一步加快发展散装水泥的意见的批复》。文件明确指出：“各级散装水泥办公室是散装水泥工作的行政管理部门，对本地区散装水泥发展负有行政管理责任”。

      1999年，国家经贸委以国经贸内贸[1999]185号文件，《关于全面贯彻落实<国务院对进一步加快发展散装水泥意见的批复>的通知》中要求，把贯彻落实国务院[1997]8号函当作一项事关散装水泥发展的大事抓紧抓好。

      为了促进我国环保产业健康发展，加快环保产业产品结构调整，提高环保产业技术水平，国家经贸委、国家税务总局[2002]23号公告《当前国家鼓励发展的环保产业设备（产品）目录》（第二批）中，将我们行业的散装水泥和预拌混凝土设备列入清洁生产设备，享受有关减免所得税和鼓励政策。

      2003年，商务部、公安部、建设部、交通部联合以商改发[2003]341号文件，发布《关于限期禁止在城市城区现场现场搅拌混凝土的通知》。文件规定全国124个城市2003年12月31日止禁止在城市城区现场现场搅拌混凝土。

      2004年，商务部、建设部等六部局发布{2004}第5号部长令《散装水泥管理办法》，总结了散装水泥管理各方面的经验，规范了散装水泥管理，成为系统性部门散装水泥管理规章，具有强有力指导性文件。

      四、散装水泥专项资金的改革思路

      财政部、国家经贸委关于《散装水泥专项资金征收和使用管理办法》（财综[2002]23号）文件规定：散装水泥专项资金征收到2005年12月31日，虽然财综函[2006]1号通知，将执行期限延续至2006年底。

      在市场经济成为资源配置决定因素的情况下，从我国散装水泥发展实际出发，充分认识散装水泥专项资金政策在我们散装水泥发展中的重要作用，提出适合我国国情散装水泥专项资金政策。

      根据财政部财政科学研究所《中国散装水泥发展财政政策研究》成果，在总结我国散装水泥专项资金政策经验的前提下，充分考虑如何利用现有资源，按照公共财政发展要求，在促进散装水泥发展的财政政策上，建立起长远的机制，逐步使这方面的财政政策更为可持续、健康与稳定。按照“基金改费”、“费改税”的改革思路，建议财政部在现阶段，把散装水泥专项资金从政府性基金转变成政府性收费，在条件成熟的时候，再把行政性收费转变成税收。