散装水泥十八论《依法振兴论》之十(1)

    《依法振兴论》是关于中国的散装水泥事业必须依法管理，才能振兴和快速发展的简明论述，简称依法兴散。本论从四方面进行阐述。
一、什么叫依法兴散
    依法兴散是依法治散或散装水泥事业法治原则的同义语。所谓依法兴散，一方面指中国散装水泥事业应该有法律、法规、规章可依，纳入法制化管理；另一方面中国的散装水泥工作者特别是管理工作者，要遵循法律、法规、规章的各项规定去管理、拓展散装水泥事业，使之快速发展，争取再经过几十年努力，使中国水泥散装化供应使用(散装水泥占水泥总产量的比例即散装率达到70%以上)。依法兴散本可以称依法治散，由于我们党和国家近阶段对报刊、广电有“治散治滥”的工作方针，若用“治散”两字，容易误导国人以为散装水泥正好是治理对象。为力避误导，故称依法兴散、依法振兴或散装水泥的法治原则。
二、为什么要依法兴散
    首先，依法兴散是贯彻党的十五大精神，实行依法治国基本方略的工作内容。江泽民同志在党的十五大报告中明确指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。”发展散装水泥事业，是提高国民经济整体素质的内容之一，事关资源节约、科技和管理进步；事关环境保护和人民身心健康；事关可持续发展战略的实施。是国家事务，是国家各项工作中的一项，理所当然地应该依法进行。依法兴散是依法治国、依法行政、建立社会主义法制国家基本方略在散装水泥工作中的具体体现。因此，我们必须积极地稳步地推进依法兴散工作。
    其次，依法兴散是发展社会主义市场经济的客观需要。
    市场经济是以法制为基础的经济。社会主义市场经济体制建立和完善的过程，实质上是经济法制化的过程。因为在市场经济体制中，企业成为独立自主经营的市场主体，公平竞争、等价交换成为市场行为的基本准则，客观上要求用法律手段进行规范、引导、制约、保障和服务。在市场经济条件下，政府要对社会、经济进行有效管理，力求社会、经济、环境效益的最优与最大，要协调复杂多变的利益关系，实行合理的社会再分配（比如征收发展散装水泥专项资金及投入使用等），必须依法进行。
    再次，依法兴散是现代国家依法行政，实行科学管理的有效方式之一。
    毋庸违言，现代国家的管理从根本上说是法律的管理，“一切政府机关都必须依法行政。”法律是确定行为规范的，即允许做什么，应当做什么，禁止做什么。散装水泥管理机构的权力来源于法律的规定，政府授权或行政机关委托（国务院国函〔1997〕8号规定：“各级散装水泥办公室是散装水泥工作的行政管理部门，对本地区散装水泥发展负有行政管理责任）。依法行政，是权、责的统一，既有权，又有责，法律作了规定，就要按规定办，既不能失职、失责，又不能越权，既不能不为，又不能乱为。各级散装办在实现散装水泥管理法制化的过程中，具有执法者和管理者的双重身份，不仅要有完整的可供执行的法律、法规、规章，而且还要有严格的可操作的执法程序，做到有法可依。
    再者，实践证明，依法兴散，散装水泥快速发展；否则步履蹒跚，蜗牛速度。
    几十年来，中国的散装水泥工作者尽心尽力“推散”，中国的国家领导人重视“推散”，然而为什么发展速度，尤其是散装率很不理想，85％的水泥仍是纸袋包装，除了生产力水平低、计划经济的管理体制等根本原因外，还在于从思想意识到行动都没有亦不可能依法兴散(我国自改革开放以来才逐步提出依法治国)。多年的实践证明，一旦依照法律、法规、规章进行管理，散装水泥事业就能快速、健康、持续发展。1990年以前，上海市产水泥的散装供应率在40％左右徘徊多年，自1990年发布施行地方政府规章——《上海市散装水泥管理办法》（市政府第26号令）始，沪产水泥散装供应率就直线上升，至1997年为90％以上，达到国际先进水平（散装水泥使用率还不够高）。不少省、直辖市、自治区的实践都证明：有无发展散装水泥的法规、规章，工作力度大不一样。如果有发展散装水泥的地方性法规甚至国务院行政法规可依，则我国的散装水泥事业必然会大大加快发展。
三、怎样依法兴散
    要依法兴散，笔者认为需研究探索的问题很多，抛砖引玉，这里仅谈三点：立法、执法和违法。
    关于立法，应统一“立什么法？要不要立法？有没有可能立法？怎样做才能立法”的认识和行动。
    立什么法？中长期目标，应争取出台规范全国散装水泥工作的专项法律——《中华人民共和国水泥散装法》、《散装水泥管理法》或行政法规——《中华人民共和国散装水泥管理条例》。近期应争取国家经贸委出台一部操作性强的部委规章——《全国散装水泥管理办法》(委主任令)。
    全国性法律、法规或规章的基本内容与一些省、直辖市、自治区发布的政府令内容基本相同。即应该包括制定的目的宗旨、适用范围、对象、管理机构、主要职责、限制规定、目标要求、罚则、解释单位等等。
    要不要出台上述法律或法规、规章，前已有述，无论是从依法治国、依法行政，还是从建立和完善社会主义市场经济体制方面考虑，实属必须。可能有人会说，工业化国家并没有什么发展散装水泥的单项法律、法规，可他们却早已实现了水泥散装化。我们似无必要搞什么散装水泥的法律、法规。我们认为此说法不妥，因为国情不同。工业化国家的水泥生产使用，规模大、水平高、机械化、自动化程度高，劳动力价格昂贵，大规模大生产必须使水泥散装化供应使用，此其一。国外虽没有发展散装水泥的单项性法律、法规，但有关于环保、节约资源等其他方面的法律、法规，足以促使企业非生产和使用散装水泥不可，此其二。我国水泥生产使用的国情及多数人的思想观念与国外恰恰相反，与袋装水泥的小生产方式倒基本适应，此其三。再作一个不恰当的借喻，中国有各级计划生育委员会，主管计划生育工作，有关于计划生育方面的政策规定，对生育实行计划控制。而有的国家不仅没有这种管理机构，反而有鼓励生育的政策规定。这些都由国情所决定。自觉地制订法律、法规，用来限制粗放型的、事关环境保护、生态平衡、人民身心健康的袋装水泥，鼓励集约化的、利国利民利企业的散装水泥的发展，恰恰将是社会主义中国政府领导人的创新之举。这正是水泥产量连续居世界第一位，而却以袋装为基本格局的国情所必需，是替民行道，替地球行道，替子孙后代行道。
    有没有可能立法？答案是肯定的。一、朱基同志早在1992年就明确指示，研究一个全国性的管理办法，推广此项工作。二、事在人为，路在脚下。通过各种方式方法，向立法主管部门领导和有关经办人员把加快发展散装水泥必要性、紧迫性的问题说准，道理讲清，情况摆明，相信他们一定会尽力而为。在这方面出台省政府令的10个省、直辖市、自治区已作出了榜样，尤其是厦门市和广州市的同志已率先垂范，在市人大和省人大常委通过的地方性法规——《建筑条例》中，浓墨重彩地写上了限制袋装、鼓励散装的一笔：“对不按规定使用散装水泥和预拌混凝土的，按其袋装水泥的实际使用量，处以每吨50元的罚款。”广州、厦门市的这一条款不是天上掉下来的，是两市散装水泥工作者和有关同志做了大量深入细致的工作的结果，他们能做到，其它省、市乃至全国应该亦能做到。