水泥网报告：反垄断豁免——来自日本及欧盟的历史经验

2022年，受我国人口总量下滑、城镇化增速放缓以及房地产市场深度调整等多重因素影响，水泥行业迎来历史性转折点，进入需求长期下行阶段。随着需求总量持续萎缩，市场竞争烈度和供需矛盾愈发突出，2024年上半年出现了全行业亏损的情况，水泥企业面临生存压力。在此背景下，“进一步深化供给侧结构性改革”成为水泥行业现阶段最重要的历史任务。

图1：2022年以来，国内水泥行业进入需求下行期（单位：亿吨、百亿元、%）

数据来源：水泥大数据（https://data.ccement.com/）

2024年5月份以来，水泥行业坚持并完善错峰生产政策，通过协同自律，稳价复价工作取得了阶段性成果。不过，尽管错峰生产能在短期内缓解需求下行带来的压力，但从中长期来看，只有实质性去产能并提高行业集中度才能解决过剩问题。

一般来说，化解过剩产能、提高市场集中度有市场化和非市场化两种途径。

在供过于求的情况下，商品价格持续下跌，企业不断承受亏损，直至部分企业被迫退出，市场自发完成出清。理论上，缺乏长期竞争力的企业或产能应当主动退出市场，避免需求下行期的持续损失。然而，从现实角度来看，单个企业减少产能或退出市场所带来的收益并不完全归于自身，甚至大部分收益将被竞争对手获得。因此，企业普遍倾向于搭乘竞争对手去产能的顺风车，这将大幅度延长产能过剩所持续的时间，使得行业陷入消耗战。

如果企业间能达成协议，合理确定供给侧改革过程中的成本收益分配体系，将解决市场化去产能博弈成本高、耗时漫长的问题，加速推进行业供需再平衡。不过，在反垄断法约束下，企业普遍担心非市场化手段可能存在的法律风险。

事实上，产能过剩并非我国水泥行业发展过程当中独有的问题。通过对日本以及欧盟的案例分析，我们发现在某些历史时期，反垄断豁免可以成为市场化和非市场化手段协同发力的重要抓手。

一、两次石油危机背景下，日本和欧盟均存在反垄断豁免案例

（一）日本：基于衰退卡特尔条例及临时性法律进行豁免

日本《禁止私人垄断和确保公平贸易法》（简称“禁止垄断法”）规定“本法禁止私人垄断、不合理贸易限制和不公平贸易行为”。其中，“私人垄断”指经营者违背公共利益，单独或与其他经营者联合、串通或以其他任何形式，排除或控制其他经营者的经营活动，实质性限制特定贸易领域的竞争；“不合理贸易限制”指经营者违背公共利益，以合同、协议或其他任何形式，与其他经营者共同决定、维持或提高价格，或者相互约束或开展经营活动，例如限制贸易的数量、技术、产品、设备或交易对象，实质性限制特定贸易领域的竞争。

在日本法律体系之下，企业就统一减产或去产能达成的协议可能会被认定为不合理的贸易限制。

1、维持工业竞争力、减少失业问题是日本实施反垄断豁免的主要原因

20世纪70至80年代，受到两次石油危机影响，日本的石化、冶金、纺织以及建材等多个工业部门出现衰退。日本通商产业省（现称“经济产业省”）认为产能过剩是导致企业利润大幅下降的主要因素，并且这种结构性衰退将导致失业率明显上升。由于工业部门的衰退是石油危机所致，而非个别企业的管理失当，政府应当通过政策来解决这些问题。另外，如果企业不能维持合理的利润水平，就无法获得足够的资金投资于新设备和技术，行业竞争力将持续减弱。

基于上述理由，日本通商产业省在这一历史阶段推动实施了大量的反垄断豁免案例。日本实现反垄断豁免的方式主要有两种。第一，利用反垄断法本身存在的豁免条例；第二，制定和实施临时性法律，使企业免于受到反垄断法规制。

2、日本水泥行业于1975年至1991年期间获得反垄断豁免

以日本水泥行业为例，1975-1991年期间分别依据三项法律文件实现了对协议去产能以及成立销售联盟等行为的反垄断豁免。

表1：1975-1991年期间日本水泥行业获得的反垄断豁免

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（1）1975年至1976年：三度被认定为衰退卡特尔

1975-1976年，日本水泥行业被认定出现短暂的周期性衰退。日本公平贸易委员会依据当时《禁止垄断法》第二十四条第三款“为了应对经济衰退，在满足一定条件并经委员会批准的情况下，生产者在产量、销量、价格以及设备限制等方面缔结的卡特尔（即垄断联盟）可免受本法管制”规定，允许水泥企业组建衰退卡特尔（即衰退垄断联盟），通过限制生产的方式缓解供需矛盾。由于衰退卡特尔允许存在的时间往往不超过一年，日本水泥行业还分别于1977年和1983年以此条例获得了两次反垄断豁免。

（2）1984年至1987年：成立五大销售联盟，协议削减产能3000万吨

19世纪80年代，日本通商产业省认为经济存在结构性衰退风险，推动制定了《特定产业结构改善临时措施法》，该法于1983年颁布，有效期至1987年。1984年开始，日本水泥行业被纳入该法管理，将各水泥企业整合到五个销售联盟当中，并引入货币补偿机制，淘汰产能3000万吨（涉及2500万吨闲置产能和500万吨在产产能）。至1987年，日本水泥熟料产能降至9800万吨/年。

（3）1987年至1991年：延续产业调整政策，协议削减产能1070万吨

1987年，由于《特定产业结构改善临时措施法》到期，日本颁布《促进产业结构转型临时措施法》以延续产业调整政策，有效期为9年。尽管日本水泥行业在反垄断豁免的帮助下已淘汰了大量产能，但过剩情况仍然存在，且市场预期需求将进一步走弱。因此，在1987年至1991年期间，日本水泥行业在通商产业省的批准下，进一步淘汰1070万吨水泥熟料产能。

1991年5月，由于经济环境改善带来需求增长，企业对于过度竞争的担忧减弱，加之《日美结构性障碍协议》带来的外部压力，水泥行业从反垄断豁免机制中退出。日本水泥行业在反垄断豁免期间，累计压减超过30%的水泥熟料产能，将行业产能利用率提升至90%左右。反垄断豁免机制帮助日本水泥行业降低博弈成本，建立企业互信，实现了快速淘汰产能的目标。

图2：1981-1991年日本水泥熟料产能及产能利用率（单位：万吨，%）

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日本反垄断豁免的相关法律及案例主要出现在20世纪70年代至80年代之间，属于两次石油危机背景下的产物，其目的主要是促进日本工业部门进行产业结构调整，并防止大规模失业带来的社会问题。20世纪90年代以后，随着社会思潮、政治环境等因素变化，市场力量在日本的地位上升，反垄断豁免相关的临时性立法逐步退出历史舞台，反垄断法本身附带的豁免条例也被大幅缩限。

（二）欧盟：基于立法原意的豁免条例适用

《欧盟运行条约》第一百零一条第一款规定，禁止两个或两个以上的公司通过协议限制竞争，尤其是“直接或间接固定购买价格、销售价格或任何其他交易条件的；限制或控制生产、市场、技术发展或投资的；分割市场或供应来源的；对与其他交易方的同等交易适用不同条件，从而使其处于竞争劣势的；以其他当事方接受附带义务为条件订立合同，而这些附带义务根据其性质或商业惯例与合同标的无关的”，此类协议将自动无效。

与日本《禁止垄断法》不同，欧盟反垄断法中并未存在直接对特定卡特尔进行豁免的条例，也从未通过制定临时性法律实现反垄断豁免。

1、消费者福利最大化是欧盟反垄断法的核心诉求

关于反垄断豁免，主要参考《欧盟运行条约》第一百零一条第三款规定，“企业或行业协会的任何协议或决定，亦或其他任何经过协调的做法，若有助于改善商品的生产或销售，或能促进技术或经济进步，同时允许消费者公平地分享由此产生的利益，并且其限制是实现该利益所不可或缺的，亦没有消除大部分竞争的可能性，则可宣布第一款的规定不适用。”

1971年，《欧盟委员会竞争政策报告》指出，“竞争政策……鼓励最大限度地利用生产性资源，为整个经济带来尽可能大的利益，尤其是为消费者带来利益。”

从立法原意来看，欧盟反垄断法旨在提升资源配置效率，实现消费者福利最大化，而非单纯地强调自由竞争。

2、就业和社会稳定问题促使欧盟实施反垄断豁免

在两次石油危机后，欧盟经济同样面临衰退风险，各成员国失业率居高不下。与此同时，结构性产能过剩问题加剧，部分行业产能利用率进一步下降，企业面临短期难以改善的亏损情况，由此产生的就业压力成为推动欧盟委员会实施反垄断豁免的主要原因。

欧盟委员会认为，竞争对手之间达成的去产能协议可能会为经济带来更好的长期前景，更重要的是通过对被裁工人做出适当的安排，使去产能过程能够以社会可接受的方式继续进行。

3、欧洲合成纤维行业于20世纪80年代获得反垄断豁免

20世纪70年代末，欧洲合成纤维行业面临需求下降和产能过剩的巨大压力。1977年，欧洲11家主要的合成纤维制造商协议削减产能，希望欧盟委员会予以反垄断豁免，但由于涉及分割市场、生产配额以及价格控制等条款，该协议被认定为无效。1984年，欧洲合成纤维制造商重新提交了新的协议，该协议仅涉及削减产能，并承诺向监管部门提供具体的产能和工厂信息，成为首个得到欧盟委员会豁免的危机卡特尔协议。通过实施该协议，至1985年底，相关合成纤维制造商的产能相较于1981年减少了18%。

除此以外，欧盟在同一历史时期还对石化、钢材等行业的卡特尔协议进行了豁免。

表2：1984年欧盟合成纤维制造商协议通过反垄断豁免的理由

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4、相较于日本，欧盟对反垄断豁免程序以及内容的限制更为严格

欧盟反垄断豁免机制与日本主要存在以下两点差异：

（1）由于欧盟认为授予委员会针对反垄断豁免单独立法的权利存在政治风险，故对卡特尔协议的豁免主要依赖欧盟委员会对于立法原意的解读以及现存豁免条例的应用。

（2）欧盟仅允许削减过剩产能的卡特尔协议获得反垄断豁免，若协议涉及对价格或市场份额的控制，则仍然会被认定无效。

二、针对反垄断豁免机制的总结和思考

通过对日本以及欧盟反垄断豁免案例的研究，我们对其机制进行了总结和思考。

1、反垄断豁免机制能帮助行业降低博弈成本，实现快速淘汰产能的目标

在市场竞争环境下，企业普遍倾向于搭乘竞争对手去产能的顺风车，这将大幅度延长产能过剩所持续的时间，使得行业陷入消耗战。反垄断豁免机制能帮助行业降低博弈成本，建立企业互信，实现快速淘汰产能的目标。

以日本水泥行业为例，在1984-1991年反垄断豁免期间，累计淘汰产能4070万吨，年均削减产能580万吨左右。在1998-2012年市场化竞争区间，累计淘汰产能4000万吨左右，年均削减产能仅有约380万吨。

2、就业、社会稳定以及工业部门的安全和发展是促使政府出台豁免政策的底层逻辑

日本和欧盟的反垄断豁免行为主要集中在两次石油危机前后。在这一历史时期，日本和欧盟的工业部门普遍出现了结构性衰退，需求下降导致企业亏损严重，社会总体失业率呈现上升趋势。因此，日本和欧盟的反垄断豁免本质上并不是对于某一特定产业的调整和倾斜，就业、社会稳定以及工业部门的安全和发展是促使政府出台豁免政策的底层逻辑。

图3：1970-2000年日本及欧盟失业率变化情况（单位：%）

数据来源：水泥大数据（https://data.ccement.com/）

3、产业主管部门和法律监管部门的认可是获得反垄断豁免的必要条件

政府实施反垄断豁免的形式包括制定新法、适用反垄断法本身的豁免条例等，行业协议以及联盟在得到产业主管部门或者反垄断法监管部门的认可之后，才能适用反垄断豁免机制。

4、反垄断豁免存在时效性，要求产业调整协议明确且限期完成

针对反垄断豁免的单独立法或者得到豁免的行业协议均存在时效性，反垄断豁免是在特定历史时期帮助行业度过困难的临时性机制，企业需要在限定时间内完成具体的产能削减计划。

5、协同削减产能获得反垄断豁免的难度相对较小

根据各个国家和地区反垄断法的立法原意不同，反垄断豁免能够涵盖的范围存在差异。例如，美国反垄断法的核心利益在于维持市场竞争，基本没有执行反垄断豁免的空间；欧美反垄断法的核心利益在于实现消费者福利最大化，故可以对单纯提升生产者剩余的产能削减协议实施豁免，但对于价格控制等可能会损害消费者剩余的行为仍持严格禁止的态度；日本反垄断法在案例所涉的历史时期当中，核心利益在于促进产业赶超和发展，故反垄断豁免的范围包括但不限于削减产能、成立销售联盟等行为。从各国经验来看，协同削减产能得到反垄断豁免的难度相对较小。

三、我国反垄断法的表述及分析

《中华人民共和国反垄断法》第三条规定，“本法规定的垄断行为包括：（一）经营者达成垄断协议；（二）经营者滥用市场支配地位；（三）具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。”

（一）水泥行业协同削减产能存在获取反垄断豁免的可能性

针对垄断协议的豁免，《中华人民共和国反垄断法》第二十条第五款规定，“经营者能够证明所达成的协议属于因经济不景气，为缓解销售量严重下降或者生产明显过剩的情况，同时证明所达成的协议不会严重限制相关市场的竞争，并且能够使消费者分享由此产生的利益，则不适用于本法第十七条、第十八条第一款、第十九条规定。”

由此可见，我国反垄断法对于垄断协议存在豁免条例，且该条例的表述接近于《欧盟运行条约》第一百零一条第三款，企业或者行业为获取反垄断豁免需要充分证明垄断协议是解决产能过剩问题的必要措施，该措施不会严重限制竞争，且有利于消费者福利最大化。

水泥行业可借鉴欧盟经验，在协同削减产能方面尝试获取监管部门支持，以规避反垄断法律风险。

表3：《中华人民共和国反垄断法》部分法条内容

数据来源：《中华人民共和国反垄断法》

（二）水泥行业集中度提升的反垄断风险较小

《中华人民共和国反垄断法》第三十四条规定，“经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构应当作出禁止经营者集中的决定。但是，经营者能够证明该集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响，或者符合社会公共利益的，国务院反垄断执法机构可以作出对经营者集中不予禁止的决定。”

从法律条文表述来看，我国反垄断法仅在具有或可能具有排除、限制竞争效果的情况下才会对经营者集中行为进行禁止。如果证明排除或限制竞争的经营者集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响，或符合社会公共利益，则可以对行为进行豁免。由此可见，提升行业集中度需要充分论证其对于社会公共利益的贡献。

水泥行业集中度提升有利于规范市场竞争秩序、优化资源配置效率、增强产业国际竞争力，依照法律程序申报并取得主管部门许可的经营者集中并不存在令人担忧的反垄断风险。水泥企业应当根据产业发展情况，积极主动地开展兼并收购等行为，提升行业整体竞争力。

总而言之，从我国反垄断法的表述来看，立法原意并不在一味追求完全的市场竞争，而是通过维护竞争的方式最大程度实现社会公共利益。因此，水泥行业经过政府部门批准，在充分论证协同削减产能的必要性以及潜在公共利益的情况下，在现行法律理论框架内可以存在行为的合法性。